2023年4月25日，盧森堡時(shí)間10:10（北京時(shí)間16:10），歐盟理事會(huì)投票通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）。這標(biāo)志著CBAM走完了整個(gè)立法程序，現(xiàn)在可以說是“正式通過”了。
投票結(jié)果如下：
今天與CBAM同時(shí)通過的還有4個(gè)與碳市場相關(guān)的立法，其中最重頭的是對(duì)歐盟碳市場（ETS）指令的修訂，其他是：設(shè)立社會(huì)氣候基金的法規(guī)、海運(yùn)船舶排放的MRV規(guī)則的修訂、航空業(yè)相關(guān)的碳市場規(guī)則的修訂?？赡苓€會(huì)有一個(gè)簽字儀式，然后這些法案的全文就會(huì)刊登在歐盟的官方公報(bào)上（Official Journal）。
歐盟委員會(huì)通過綠色新政“適應(yīng)55”一攬子提案中的五項(xiàng)關(guān)鍵法案，包括擴(kuò)大歐盟碳市場、海運(yùn)排放、基建排放、征收航空燃油稅、設(shè)立碳邊境稅等。經(jīng)歐盟理事會(huì)表決后，五項(xiàng)法案將正式生效。
此舉將使歐盟減少主要經(jīng)濟(jì)部門的溫室氣體排放，同時(shí)為居民和小微型企業(yè)提供有效支持。
“適應(yīng)55”一攬子提案旨在修訂歐盟立法，以確保實(shí)現(xiàn)歐盟到2030年將溫室氣體凈排放量較1990年水平至少減少55%的目標(biāo)，并在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國的可能影響
1、我國是歐盟第一大貿(mào)易伙伴和最大商品進(jìn)口來源國、歐盟進(jìn)口商品隱含碳排放的最大來源國；
2、我國出口歐盟的中間產(chǎn)品中80%的碳排放來自金屬、化學(xué)品和非金屬礦物，屬于歐盟碳市場高泄露風(fēng)險(xiǎn)部門，一旦納入碳邊境調(diào)節(jié)會(huì)對(duì)出口產(chǎn)生巨大影響；
3、圍繞EU CBAM的影響已有開展了很多研究工作。在數(shù)據(jù)和假設(shè)不同的情況下（如進(jìn)口產(chǎn)品的排放范圍、相關(guān)產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度和碳價(jià)），結(jié)論會(huì)有較大差異?？傮w認(rèn)為，中國對(duì)歐出口總額的5-7%會(huì)受到影響，CBAM部門對(duì)歐出口下降11-13%；對(duì)歐出口成本增加約1-3億美元/年，占CBAM覆蓋產(chǎn)品對(duì)歐出口額的1.6-4.8%。
我國的應(yīng)對(duì)措施
1、建議我國與歐洲在政治和技術(shù)層面加強(qiáng)對(duì)話；
2、建議國內(nèi)在政策和技術(shù)方面做好EU CBAM實(shí)施的相關(guān)準(zhǔn)備。
問答選編
問題1：中國碳市場跟國際碳市場接軌的可能性及可能的路徑？
A:碳市場接軌問題在學(xué)術(shù)研究層面可以有各種假設(shè)情景，但是從實(shí)際實(shí)施角度難度較大。認(rèn)為2030年前我國不大可能與歐盟碳市場完全銜接，最主要的任務(wù)依舊是發(fā)展國內(nèi)碳市場。
澳大利亞曾與歐盟進(jìn)行碳市場連接的談判。目前與歐盟碳市場接軌的國家只有挪威、瑞士等，但是情況很特殊。挪威、瑞士的市場小，歐盟碳市場的規(guī)則直接適用。中國碳市場規(guī)模較大，與同樣較大規(guī)模的歐盟碳市場接軌，涉及管治權(quán)等十分復(fù)雜問題。針對(duì)個(gè)別行業(yè)的受限制連接或許是開始階段的一個(gè)可能方案。
問題2：EU CBAM證書成本最終由誰承擔(dān)？對(duì)其他國家進(jìn)口商產(chǎn)生影響是否影響到貿(mào)易結(jié)構(gòu)？
A:EU CBAM證書成本承擔(dān)情況與貿(mào)易買賣雙方市場有關(guān)，不好一概而論。有研究指出，對(duì)歐出口額受EU CBAM影響最大的國家是烏克蘭和俄羅斯，我國排在第四或五位。貿(mào)易結(jié)構(gòu)主要與商業(yè)行為有關(guān)，產(chǎn)品競爭力取決于生產(chǎn)成本與碳價(jià)格差額等方面。
問題3：EU CBAM是否考慮了各種標(biāo)準(zhǔn)的抵消機(jī)制，如VCS、CCER？
A:EU CBAM沒有考慮上述的抵消機(jī)制。EU CBAM作為“名義碳市場”，企業(yè)按照內(nèi)涵碳排放量從政府主管機(jī)關(guān)購買CBAM證書，CBAM證書價(jià)格與歐盟配額價(jià)格、配額免費(fèi)分配比例有關(guān)。從間接影響上看，采用抵消機(jī)制會(huì)引起碳價(jià)格下降，但對(duì)CBAM證書價(jià)格影響較小。
問題4：EU CBAM適用原材料及制成品，是否包括汽車等？
A:目前EU CBAM僅包括相對(duì)初級(jí)的原材料制成品。對(duì)于汽車這類更集成的產(chǎn)品，EU CBAM暫不包括這類范疇。
問題5：歐盟通過CBAM證書獲得的資金，用途有哪些？
A:目前歐盟還沒有提及CBAM的資金用途。很大可能性與歐洲碳市場用途類似，例如鼓勵(lì)和支持低碳技術(shù)、對(duì)受到較大影響的歐盟成員進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取?/p>
問題6：中國企業(yè)的產(chǎn)品如果在國內(nèi)已經(jīng)達(dá)到了碳中和，要不要承擔(dān)EU CBAM成本？
A:歐盟是否認(rèn)可中國企業(yè)產(chǎn)品達(dá)到了“碳中和”，取決于歐盟選取什么樣的方式和指標(biāo)等來判斷，與采取哪些標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。
問題7：EU CBAM適用范疇是否會(huì)擴(kuò)大？
A:目前EU CBAM適用于水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁這5個(gè)行業(yè)。歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)圍繞EU CBAM機(jī)制仍在溝通。歐盟委員會(huì)作為執(zhí)行主體，需要考慮到EU CBAM機(jī)制的實(shí)際可操作性。
問題8：鋼鐵工業(yè)有短流程和長流程之分，EU CBAM是否考慮了工藝流程的影響？
A:EU CBAM不考慮工藝流程，只考慮納入產(chǎn)品的碳排放水平，也有可能影響企業(yè)在技術(shù)路線和工藝流程上的選取。
問題9：歐盟CBAM是否與《巴黎協(xié)定》第6條全球碳市場有關(guān)？
A:目前沒有直接關(guān)聯(lián)，間接關(guān)聯(lián)可能涉及碳市場的接軌，《巴黎協(xié)定》第6條為全球碳市場提供了一些規(guī)則基礎(chǔ)。
（一）歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制塵埃落定
2022年12月13日歐洲議會(huì)與歐洲理事會(huì)達(dá)成臨時(shí)協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（以下簡稱CBAM），并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個(gè)“碳關(guān)稅”機(jī)制即將進(jìn)入實(shí)施階段。
2023-2026年將是CBAM的過渡期，過渡期內(nèi)申報(bào)企業(yè)只需要履行報(bào)告義務(wù)，2026年，歐盟將正式征收“碳關(guān)稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預(yù)計(jì)將歐盟碳市場涵蓋的所有商品囊括進(jìn)征稅范圍，而歐盟碳市場將從2026年開始削減免費(fèi)配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會(huì)將主要負(fù)責(zé)CBAM的執(zhí)行和監(jiān)管。
盡管歐盟CBAM的實(shí)施已經(jīng)板上釘釘，但國際上圍繞碳關(guān)稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿(mào)組織協(xié)定（WTO）原則，并對(duì)多邊貿(mào)易體制帶來破壞。我國曾明確表明對(duì)CBAM的反對(duì)立場，印度、俄羅斯、巴西等國也針對(duì)歐盟CBAM表達(dá)了擔(dān)憂和抨擊，認(rèn)為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿(mào)易相關(guān)規(guī)定，是危險(xiǎn)的貿(mào)易壁壘行為。而歐盟始終堅(jiān)持，并認(rèn)為CBAM與WTO原則本質(zhì)上是相適應(yīng)的，也希望通過開展碳定價(jià)和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）中的例外條款即“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施”，被外界認(rèn)為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。
（二）美版“碳關(guān)稅”雛形顯現(xiàn)
2022年6月，美國《清潔競爭法案》（以下簡稱CCA）草案公布，向外界展示了美國“碳關(guān)稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現(xiàn)了另一種“征稅”形式。
美國CCA的征稅邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準(zhǔn)，對(duì)碳排放水平高于基準(zhǔn)的進(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品征收碳稅。
在征收時(shí)間上，從2024年開始，對(duì)碳排放水平高于基準(zhǔn)線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價(jià)格上按照通貨膨脹率疊加5%進(jìn)行上浮。
在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開始，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的征稅范圍將進(jìn)一步延伸至下游制成品，如進(jìn)口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標(biāo)準(zhǔn)將收緊至100磅。
在進(jìn)口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進(jìn)口商品原產(chǎn)國具備透明的、可核驗(yàn)的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場經(jīng)濟(jì)體（transparent market economy）”的話，美國將承認(rèn)該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強(qiáng)度。如果原產(chǎn)國的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗(yàn)證，則采用該國整體碳排放強(qiáng)度。
從整體上看，美國CCA提案還處于初級(jí)階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監(jiān)管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟(jì)體”、是否豁免已經(jīng)在出口國進(jìn)行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側(cè)面反映美國在建立自己“碳關(guān)稅”制度上的設(shè)計(jì)思路和機(jī)制雛形。
從目前的版本看，美版“碳關(guān)稅”相較于歐盟CBAM實(shí)現(xiàn)了與碳市場的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場的國情有關(guān)。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機(jī)制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關(guān)稅”政策，一方面展示出對(duì)傳統(tǒng)盟友歐盟氣候政策的支持，并表達(dá)對(duì)于“碳關(guān)稅”的開放態(tài)度，另一方面也看到了實(shí)施“碳關(guān)稅”對(duì)于保護(hù)和發(fā)展本國制造業(yè)的積極作用。
氣候俱樂部：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的合縱連橫
在氣候問題日益成為全球治理議程核心的當(dāng)下，各國更加意識(shí)到氣候話語權(quán)的重要性，而發(fā)達(dá)國家似乎更加有意結(jié)成氣候聯(lián)盟，主導(dǎo)全球氣候治理話語權(quán)。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國集團(tuán)正式宣布“氣候俱樂部”成立。氣候俱樂部將重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)部門的減排，以加速推進(jìn)工業(yè)部門綠色升級(jí)，并將促進(jìn)各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報(bào)告機(jī)制方面，將強(qiáng)化合作，在國際層面打擊碳泄漏。
近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結(jié)束鋼鐵和鋁的貿(mào)易爭端，以恢復(fù)鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易正?；⒂?jì)劃在未來兩年內(nèi)制定一系列促進(jìn)鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的政策，確保進(jìn)口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無法規(guī)避這些政策。
盡管G7氣候俱樂部才邁出一小步，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制還未正式建立，“鋼鐵俱樂部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿(mào)易規(guī)則與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)則越來越交織的背景下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內(nèi)部建立一套包括碳關(guān)稅在內(nèi)的，互認(rèn)的應(yīng)對(duì)氣候變化新機(jī)制，并試圖利用其在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域的影響力將機(jī)制和配套的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到全球范圍。
小結(jié)：國際氣候博弈新動(dòng)態(tài)
應(yīng)對(duì)氣候變化問題需要國際合作，但迄今為止應(yīng)對(duì)氣候變化問題與國家發(fā)展權(quán)問題之間的強(qiáng)對(duì)立關(guān)系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進(jìn)展緩慢。應(yīng)對(duì)氣候變化是應(yīng)基于“現(xiàn)實(shí)與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家氣候談判過程中博弈的重點(diǎn)。近年來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)國際氣候問題方面上發(fā)生了細(xì)微的變化，體現(xiàn)在：
內(nèi)部更“團(tuán)結(jié)”。在行動(dòng)方式上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體醞釀成立各種內(nèi)部氣候合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)一致，減少分歧，進(jìn)一步牢牢控制氣候政策、標(biāo)準(zhǔn)、科技等方面的話語權(quán)。
創(chuàng)新“游戲規(guī)則”。以促進(jìn)減排為由，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢地位和氣候保護(hù)的“道義制高點(diǎn)”，主導(dǎo)國際氣候政策的制定，通過設(shè)置各種類似“碳關(guān)稅”的貿(mào)易機(jī)制，制造綠色壁壘。
氣候援助“畫餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設(shè)置了幫助最不發(fā)達(dá)國家實(shí)施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對(duì)最不發(fā)達(dá)國家實(shí)施豁免，以便爭取其支持。
在國際氣候博弈加劇的當(dāng)下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰(zhàn)：
發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)力受到擠壓。歐美碳關(guān)稅不排除有繞開WTO強(qiáng)行征收的可能，將對(duì)現(xiàn)有貿(mào)易秩序帶來沖擊。假若其他國家對(duì)歐美碳關(guān)稅采取相應(yīng)的反制措施，將對(duì)全球貿(mào)易自由化帶來進(jìn)一步嚴(yán)重沖擊，全球貿(mào)易秩序?qū)⒚媾R崩潰。
全球氣候?qū)⒓铀賽夯?。碳關(guān)稅制造的貿(mào)易壁壘將弱化發(fā)展中國家產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢，影響出口。隨著出口減弱，經(jīng)濟(jì)增長放緩帶來的失業(yè)、貧困、政府財(cái)政收入降低、外匯失衡等問題都將成為政府優(yōu)先于氣候問題亟待解決的事項(xiàng)，導(dǎo)致全球氣候加速惡化。
發(fā)達(dá)國家將承受高物價(jià)。碳關(guān)稅的實(shí)施將會(huì)使一部分制造業(yè)回流，從而導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體居民不得不承受高物價(jià)。